Віденська конвенція 1975р. про представництво держав у їхніх стосунках із міжнародними організаціями універсального характеру.

 

Безперечно, головним міжнародно-правовим документом, який сьогодні регламентує діяльність постійних представників та постійних представництв при міжнародних організаціях, є Віденська конвенція про представництво держав у їхніх відно­синах із міжнародними організаціями універсального характеру від 14 березня 1975 р. До речі, у преамбулі Конвенції, у поняття «міжнародна організація універсального характеру» включені «ООН, її спеціалізовані установи, Міжнародне агентство з питань атомної енергії і будь-яка аналогічна організація, членський склад і відповідальність якої має широкий між­народний характер». Все це означає, що при бажанні будь-яка регіональна або субрегіональна організація у своїх відносинах із державами-членами за їхньої згоди може застосовувати положення Конвенції 1975 р. на практиці.

Конвенція 1975 р. трактує інститут постійного пред­ставництва як «місію постійного характеру, яка направ­ляється для того, щоб представляти її при цій організації». Отже, так само як і посольства, постійні представництва при міжнародних організаціях входять до системи зарубіжних органів зовнішніх зносин і є складовою частиною дипло­матичної служби держави. Адже їм притаманна така принци­пова ознака, як представницький характер у їхній закор­донній діяльності. Хоча, звичайно, між дипломатичним пред­ставництвом (посольством) та постійним представництвом при міжнародній організації є певні відмінності.

Головна з них полягає в тому, що посольства завжди діють у сфері двосторонніх зв'язків між акредитуючою державою та країною перебування, тоді як постійні представництва при міжнародних організаціях діють у сфері тристоронніх зв'язків: держави, що направляє представництво, — орга­нізації — країни перебування штаб-квартири або відділення даної міжнародної організації. При цьому для членства в організації та заснування при ній постійного представництва для заінтересованої держави не є обов'язковим її визнання де-юре з боку інших держав-членів або наявність дипло­матичних відносин із ними. Певна складність, щоправда, може полягати в тому, що хоча постійне представництво, на відміну від посольства, не акредитується в державі перебуван­ня. а створюється виключно для підтримання зв'язків із Організацією, а відтак має користуватися відповідними привілеями та імунітетами, що визначаються міжнародно-правовими нормами, ці привілеї та імунітети фактично надають­ся представництву державою перебування, і обсяг їх реалізації залежить як від внутрішнього законодавства, так і від стану політичних відносин між двома державами.

Що стосується процедури заснування постійного пред­ставництва при міжнародній організації, то ст. 5 Конвенції 1975 р. проголошує: «1. Держави-члени можуть, якщо це допускається правилами Організації, засновувати постійні представництва для виконання  функцій, викладених у статті 6. 2. Держави, що не є членами Організації, можуть, якщо це допускається правилами Організації, засновувати постійні комісії спостерігачів для виконання функцій, викла­дених у статті 7. 3. Організація повідомляє держави перебу­вання про заснування представництва заздалегідь». Варто зауважити, що створення постійного представництва — це право, а не ітеративний обов'язок держави-члена. Вона сама вирішує це питання, керуючись власною суверенною волею і суто практичними міркуваннями — фінансовими, кадровими тощо. При цьому відсутність постійного пред­ставництва при Організації аж ніяк не відбивається на правах та обов'язках, що передбачаються у зв'язку із членством в Організації. Виняток становить хіба що членство в Раді Безпеки ООН, як постійне, так і тимчасове. Адже згідно з ст. 28 Статуту ООН «Рада Безпеки організується таким чином, щоб вона могла функціонувати безперервно». Це означає, що в критичних ситуаціях міжнародного життя Рада Безпеки може скликатися як удень, так і вночі.

Реалізацію права держави-члена на заснування постійного представництва при Організації мають забезпечувати як сама Організація, так і держава, на території якої розмішується штаб-квартира Організації або її відділення. У зв'язку з цим виникає ще одне важливе питання —про права та обов'язки держави, на території якої розміщується штаб-квартира (відділення) Організації, у відносинах із нею взагалі і в процедурі заснування постійних представництв зокрема. Відразу треба визначити головний принцип у розв'язанні цієї проблеми: тільки держава може дати згоду на розміщення на ц території штаб-квартири (відділення) Організації. Приму­сити її це зробити не може ніхто. Але якщо такої згоди досягнуто, то вона, як правило, формалізується в письмовій формі у вигляді двосторонньої угоди між Організацією та державою перебування. Причому, якщо такої домовленості досягнуто між Організацією Х та державою Y щодо відкриття на її території штаб-квартири (відділення) Організації, то ця згода автоматично поширюється на всі держави-члени даної міжнародної організації, які виявлять бажання відкрити при ній постійне представництво.

Ст. 6 Конвенції 1975 р. регламентує функції постійного представництва, які реалізуються у семи основних напрямках роботи: «а) в забезпеченні представництва надсилаючої дер­жави при Організації; Ь) у підтримці зв'язку між надсилаючою державою та Організацією; с) у веденні переговорів з Організацією в її рамках; d) у з'ясуванні суті діяльності Організації та повідомленні про неї уряду надсилаючої дер­жави; е) у забезпеченні участі надсилаючої держави в діяль­ності Організації; f) у захисті інтересів надсилаючої держави щодо Організації; g) у сприянні здійсненню цілей та прин­ципів Організації шляхом співробітництва з Організацією в її рамках». Як видно, згадані функції практично тотожні функціям дипломатичного представництва (посольства). Адже вони передбачають представництво, ведення перего­ворів, дипломатичний захист, збір інформації, але, звичайно, в контексті тристоронніх зв'язків. Ще однією відмінністю в функціях постійного представництва і дипломатичного пред­ставництва (посольства) є те, що при виконанні функції дипломатичного захисту постійне представництво зосеред­жує свою увагу на «захисті інтересів надсилаючої держави щодо Організації», а не на захисті інтересів громадян акреди­туючої держави, оскільки це прерогатива функціональних обов'язків посольств та консульств. Аналізуючи функції постійного представництва з точки зору їх викладення в Конвенції 1975 р., слід зазначити, що й цього разу реалії виявилися складнішими, ніж ті конкретні сім пунктів, що вміщені у ст. 6 Конвенції, оскільки постійні представництва держав, насамперед при ООН, нерідко здійснюють дипло­матичні функції поза рамками відносин з Організацією. Наприклад, встановлюють і підтримують контакти з орга­нами зовнішніх зносин або представниками тих держав, з якими відсутні дипломатичні відносини. Нерідко постійні представництва за дорученням своїх урядів ведуть переговори і навіть підписують угоди про встановлення дипломатичних відносин тощо.

Чітко і недвозначно Конвенція 1975 р. регламентує питання щодо повноважень глави представництва. Зокрема, ст. 10 передбачає: «Повноваження глави представництва ви­даються від імені глави держави, глави уряду, міністра закордонних справ або, якщо це допускається правилами Організації, іншим компетентним органом надсилаючої держави і припроваджуються Організації». Як бачимо, процедура, по суті, аналогічна призначенню глави дипломатичного пред­ставництва.

Після видачі повноважень главі представництва, настає етап його акредитації при органах Організації. Ст. II Кон­венції 1975 р. цей процес регламентує таким чином: по-перше, держава-член може вказати в повноваженнях) виданих її постійному представникові, що він уповноважений діяти як делегат в одному або декількох органах Організації; по-друге, якщо держава-член не вкаже іншого, її постійний представник може діяти як делегат у тих органах Організації, для яких не встановлено спеціальних умов щодо пред­ставництва. Й, нарешті, держава, яка не є членом Організації, може вказати в повноваженнях, виданих її постійному спостерігачеві, що він уповноважується діяти, якщо це до­пускається правилами Організації або відповідного органу, як делегат-спостерігач в одному чи декількох органах Організації. Як глава представництва, останній уповнова­жується укладати угоди з Організацією. Ст. 12 Конвенції 1975 р. містить дві норми, які визначають ці повноваження: «1. Глава представництва з огляду на свої функції і без пред'явлення повноважень вважається таким, що представ­ляє свою державу з метою прийняття тексту договору між цією державою та Організацією. 2. Глава представництва не вважається з огляду на свої функції таким, що представляє державу з метою остаточного підписання договору або підписання договору ad referendum між цією державою та Організацією, якщо тільки із практики Організації або з інших обставин не випливає, що наміром сторін не було вимагати пред'явлення повноважень».

Як і посольство, постійне представництво — це орган зовнішніх зносин держави за кордоном, тож для виконання своїх функціональних обов'язків воно потребує штатного укомплек­тування. Ст. 1З Конвенції 1975 р. передбачає, що, «крім глави представництва, представництво може включати дипло­матичний персонал, адміністративно-технічний персонал та обслуговуючий персонал». Отже, з цієї статті видно, що в штатному розкладі посольства та постійного представництва згідно з принципом їхнього формування є тотожність, але спостерігаються й відмінності. Так, у переважній більшості посольств, за винятком, мабуть, тільки США, не існує офіційної посади заступника посла, тоді як у постійних представництвах призначаються заступники або виконуючі обов'язки постійних представників відповідних країн у ранзі посла або посланника. Ще одна відмінність полягає в тому, що членами дипломатичного персоналу постійних пред­ставництв, згідно зі ст. 1, п. 28 Конвенції 1975 р., є «члени персоналу представництва, делегації або делегації-спосте­рігача, які мають статус дипломата з метою представництва, делегації або делегації-спостерігача». Фактично це означає, що до складу постійних представництв при спеціалізованих організаціях (наприклад, МАГАТЕ) включаються експерти, фахівці, науковці та практичні спеціалісти в зазначеній галузі, які не є професійними, рантовими дипломатами, проте вони наділяються під час роботи у представництві дипломатичним статусом, оскільки виконують представницькі функції, а відтак на них мають поширюватися привілеї та імунітети, притаманні дипломатам, які працюють за кордоном.

Що стосується кількісного складу персоналу постійного представництва, то ст. 14 Конвенції 1975 р. проголошує: «кількість персоналу представництва не повинна виходити за межі, які є розумними та нормальними з урахуванням функцій Організації, потреб даного представництва та обставин і умов, що існують у державі перебування».

Для визначення старшинства постійних представників та постійних спостерігачів з огляду на протокол застосовується алфавітний порядок назв держав, представлених в Органі­зації. Місцезнаходження представництва, як правило, збігається з місцезнаходженням Організації, проте, згідно з ст. 18 Конвенції 1975 р., за умови попередньої згоди держави перебування і якщо це допускається правилами Організації, надсилаюча держава може заснувати своє представництво або відділення представництва в іншому місті, ніж те, де перебу­ває штаб-квартира Організації. Як і посольство, представ­ництво має право користуватися прапором та емблемою надсилаючої держави на фасадах своїх приміщень, а для глави представництва це право поширюється на його резиденцію та засоби пересування (ст. 19 Конвенції 1975 р.).

Припинення функції глави представництва або члена дипломатичного персоналу представництва відбувається у двох випадках: 1) коли держава, що їх надіслала, повідомляє Організацію про припинення їхніх функцій; 2) якщо пред­ставництво відкликається остаточно або тимчасово (ст. 40 Конвенції 1975 р.).

     Варто зауважити, що під час обговорення та прийняття Віденської конвенції 1975р. про представництво держав у їхніх стосунках із міжнародними організаціями універсального характеру розгорнулася гостра дискусія з приводу ще й такого обґрунтування припинення функцій співробітників постійних представництв, як оголошення їх «персоною нон грата» державою перебування. Врешті-решт було знайдено компромісне рішення, основні положення якого зафіксовані у ст. 77, 84 та 85 Конвенції 1975 р. Так, п. 2 ст. 77 передбачає, що «у випадку серйозного та очевидного порушення кримі­нального законодавства держави перебування особою, яка користується імунітетом від юрисдикції, держава, що на­правила ЇЇ, якщо вона не відмовляється від імунітету даної особи, відкликає її, припиняє її функції представництва, делегації чи делегації-спостерігача або вживає заходів для її від'їзду, в залежності від обставин. Такі ж заходи вживаються щодо акредитованої особи у випадку серйозного та очевид­ного втручання її у внутрішні справи держави перебування. Положення даного пункту не поширюється на будь-які дії, які дана особа вчинила при виконанні функцій пред­ставництва, завдань делегації або делегації-спостерігача».

Суть же компромісу полягає в тому, що вжиття крайніх заходів із боку держави перебування має узгоджуватися із ст. 84 і 85, які передбачають проведення консультацій з державою, що направляє своє представництво, і звернення до примирної процедури для того, щоб такі заходи не пере­шкоджали нормальному функціонуванню представництва в цілому. У ст. 84 Конвенції, зокрема, зазначається: «Якщо між двома чи кількома державами-учасницями цієї Конвенції виникає суперечка з приводу її застосування або тлумачення, на прохання будь-якої з них між ними проводяться консуль­тації». А ст. 85в п. І містить таку норму-правило поведінки: «Якщо суперечку не було вирішено в результаті консультацій, вказаних у ст. 84, протягом одного місяця з моменту початку консультацій, будь-яка держава, що бере участь у консуль­таціях, може передати суперечку в примирну комісію, що створюється відповідно до положень цієї статті, шляхом направлення письмового повідомлення Організації та іншим державам-учасникам у консультаціях». Загалом ст. 85 містить дев'ять пунктів і має назву «Примирна процедура». Таким чином, у вказаних випадках не допускається однозначне, як це відбувається у двосторонніх дипломатичних відносинах, рішення про припинення функцій співробітників дипломатичного персоналу представництва в порядку оголошення  конкретної особи «персоною нон грата». Такий зважений підхід якнайкраще відповідає самій природі тристоронніх відносин у цій дипломатичній сфері.

У тих випадках, коли держава не є членом міжнародної організації, вона може, якщо це дозволяється правилами (статутом) організації, направляти своїх спостерігачів для участі в роботі органів міжнародної організації. В деяких випадках державам-не членам дозволяється акредитувати місії постійних спостерігачів. Так, при ООН такі місії мають Ватикан, Швейцарія, Організація визволення Палестини. У Віденській конвенції 1975 р., в ст. І, п. 8 говориться: «"Постійна місія спостерігача" означає місію постійного ха­рактеру, що направляється державою, яка не є членом міжнародної організації, для того, щоб представляти її при цій організації». Оскільки місії спостерігача мають представ­ницький характер, вони, безумовно, належать до зарубіжних органів зовнішніх зносин. Хоча, звичайно, відмінності між постійним представництвом та місією спостерігача є. Головна з них полягає в тому, що сама природа інституту спостерігача не дає змоги йому брати безпосередню участь у діяльності організації, оскільки держава, що направила місію спосте­рігача, не є членом цієї організації'. Отже, спостерігач не може брати участь у голосуванні при ухваленні рішення в будь-якому з органів організації, проте має право обговорювати те чи інше питання, висловлювати щодо нього свою точку зору і, відтак, реально впливати на прийняття того чи іншого рішення.

Помітну роль у сучасній багатосторонній дипломатії відіграють міжнародні конференції. В залежності від статусу учасників міжнародні конференції діляться на урядові та неурядові. Звичайно, нас цікавитимуть в першу чергу між­урядові конференції: процедура їхньої підготовки та скли­кання, правила і порядок прийняття рішень, статус делегацій держав та органів конференції — як одного з головних, дійових засобів сучасних міжнародних переговорів.